李英强：农地非农化的增值利益分配——“规范土地征用行为：公共利益与公平补偿”研讨会

　　围绕土地征收而引发的纠纷原因多种，其中一个主要原因是对失地农民补偿标准过低，使他们失去生活保障。

　　国家和政府积极努力解决土地问题，但由于相关立法不科学、不合理，问题得不到根本解决。譬如，宪法与土地管理法中关于“公共利益“界定不清导致实践中利益集团打着”公共利益“的旗号进行商业开发，农民只能得到低廉的补偿。

　　我们希望举行这次论坛，清晰界定“公共利益“的界限，并提出合理的补偿计算标准，以保障农民利益，推动社会主义新农村的建设，同时推动物权法的起草工作。

　　时间：2006年5月26日9：30-15：30

　　地点：北京翠宫饭店三层疑晖厅

　　主办：《新青年•权衡》杂志

李英强：农地非农化的增值利益分配

　　主持人：谢谢何老师。下面，请李英强先生发言。

　　李英强：谢谢主持人，我今天要讲这个题目是农地非农化的增值利益分配，比征地这个范围稍微要宽一点。我先试图回答一下王振宇刚才提这个问题，就说我们这种城市化、工业化的发展方式是不是好的，是不是人们想要的？我想这个问题应该不是由某些专家，或者是学者代替人们回答，因为人们自己的作为已经回答这个问题了。中国从1998年以来，平均每年保持了1.5－2.2％的城市化的增长，就是从1991年到2002年全国的城市扩大了16567平方公里，人口城市化水平由26.4％上升到39.1％。这个过程就是城市化和工业化是一个不可遏制的趋势，而且这个本身是经济增长和经济发展的一个现象和表征，如果我们认为现在经济增长不好了，经济发展也不好了，整个社会还是在不断往前走，经济还是在不断的增长。

　　这个带来我的一个判断，就是说无论多少农地变成了建设用地，无论多少土地以何种方式变成了楼房，变成了商场，变成了工厂。这个趋势是不可逆转的，就是说在这个过程里面，我们要分析的是什么？我今天要讲的是什么？今天要讲的就是从农用地转到非农用地，这个里面的问题是什么？是一个利益的分配问题，这个利益的分配问题他才是一个核心的问题，怎么讲呢？就是说可以大致计算一下，我们每年又农用地转为非农用地的规模大概是196万亩。如果说平均每亩的价格40万的话，这里面有多少利益呢？大概是7840亿。7840亿里面有多少利益相关方在争夺？包括农民、村集体、基层政府、高级政府、中央政府，都在争夺这块利益。我今天说的就是在现在的农地制度下，这种增值利益分配格局是什么样呢？就是说你有这个制度，他就会有这个格局，那么这个格局的后果是什么样的？最后我会花一点时间讲一点我的政府方面的设想。

　　首先，我们知道从制度上面，中国的所谓制度，现在主要是从法律方面谈制度，但是我是一个法律的外行，在座的都是法学界的专家，我是不太懂。所以，我查了很多法典，我得到的结果是这样的，就是说中国的法律是禁止农民和其他利益相关方自行将农地转为非农用地，自行进行建设的。土地管理法第四条规定严格限制农用地转为非农用地，63条规定农民集体土地使用权不得转让、出租用于非农用建设。就是说法律条文就禁止这样。但是，在现实中有很多土地实际上变成了非农用地，这个是怎么实现呢？这个就是回到宪法第十条，宪法第十条明确规定城市的土地是国有的，农村的所有的土地都是属于农村集体所有的。但是，国家可以为了公共利益征用这个土地，但是是需要给予一定补偿。从宪法第十条里面，我们一个著名的经济学家周其人先生曾经提出一个悖论，他提出一个征地的悖论，他说你既然说是公共利益的需要可以依照法律规定进行征收或者征用，那么非公共利益的土地怎么办？就是假设要盖房子，我们知道房地产对土地的需求很大，非公共利益对土地怎么办，这个转移怎么办？如果不经过征地，那就是违宪，因为你违背了城市土地为国有土地的基本原则。你征地呢，也违宪，因为你不符合为了公共利益才可以征地的原则。就是说所有的转化里面，本身存在了一个悖论，这个是制度上造成的一个困境。那么，在这个原则之下，我们知道大量的农地并非是为了公共利益被征收，这个就是为什么会发生很多的激烈的冲突、激烈的争夺。就是说如果即使是为了公共利益，如果不是按照土地的市场价值对征收土地予以补偿的话，那么伴随征地权利的就是巨额的土地租金，围绕这个租赁也不免会发生激烈的冲突。这个就是从经济学的意义我们可以分析一下为什么现在发生这么多的冲突，刚才我已经说了，就是现行的法律把农地非农化的法律路径卡的非常死，农民自主参与农民增值利益分配非常少，虽然可以通过联办企业实行农地非农化，但是审批条件非常苛刻。但是这个产权硬度很低，就是假设你建了一个房子在那里，你建了一个工厂在那里，一旦国家要征地，他还是要把这个房子退掉，把工厂扒掉，他可以这样干，因为这个产权硬度很低。

　　在这种情况下，我下面要讲第二个问题，既然我们有了这样的约束条件以后，他整个的农地非农化增值利益分配格局是什么样的？我们发现虽然法律有这样严格的规定，但是农民也好，集体也好，或者是基层政府也好，实际上他们的行动是很清楚的，他们是自己会争取自己的那块利益。比如说我们刚才从上午到下午一直不断有人对农民的理性和农民是否很好安排自己的利益怀疑，但是我们通过大量的例子表明，即使是用违法的形式，农民也在争取自己的利益，农民是非常理性的。怎么讲呢？即使在现在法律框架规定的非常死的情况下，农民有哪些手段做农地非农化呢？比如说你说不可以转让，但是我可以通过宅基地的建房子，建了房子以后可以出租，可以卖给别人，还可以建厂，或者直接进行土地转上。虽然法律上规定不可以，但是实际上这种事情非常多，我们有非常多的例子在显示这一点。比如我举一个小的例子，深圳市2004年的时候搞了一个梳理行动，这个事情很多人可能知道，这个事情光拆了多少房子呢？拆了3800平方米的房子，这个房子大部分都是当地的农民自己建的，就是说你虽然规定他不可以建房子改变他的农业用途，但是他自己建了。但是，就像我前面说的，就是说不管你盖没盖房子，政府要征他就要炸掉。其中有两个价值六七百万的房子，他就炸毁了。

　　像村集体这块，争取增值利益的手段，比农民当然会多得多，他们的方式会更加的巧妙，比如说他可以兴办集体企业，可以用土地入股去和外面的的本合作办厂，也可以把土地出租，转让给外来的工商企业。他也可以通过兴建集资房，廉价房，等形式取得房地产开发的收益。实际上大家看似国家规定这么死，农民、集体没有办法争取利益，其实他们是有办法的，只不过这个利益没有得到保护，只有这种利益和国家利益发生冲突的时候，他往往会很容易被剥夺，是这样的情况。实际上在争取利益的过程中，农民采取的手段也非常多，比如说起诉，行政机关上访，与政府谈判，向学者、专家求助，向媒体求助等等手段，甚至更激烈的也很多，比如河北定州案里面、四川汉源的征地案、广东南海的征地案等等，他们还会示威、静坐、甚至暴力手段，实际上农民会用自己的方式争取利益。但是，我前面说过，就是在现有的制度框架下，农民争取利益的手段非常之少，而且这个最后争到这个利益的，也非常微薄。在国内进行实证研究的学者也很多，目前学界工人的一个数字，就是被征收土地增值利益格局是什么样呢？地方政府占到20－30％，开发商占40－50％，村集体占到25－30％，农民大概只占5－10％。这也不是一个特别准确的数字，但是这是比较公认的一个数字。但是总的来说，政府和开发商占大头，农民和村集体占小头这个基本格局是肯定的，这个大家不需要太多的调查和案例也是很清楚的。

　　在这个情况下，刚才我们分析了这么多，在现有的这种土地制度下，增值利益分配格局是这样的，他带来的一个后果是什么呢？第一，政府征使城市大规模发展，建设用地加大，因此农地大量被征用。第二点就是农民不能分享农地非农化的增值利益，造成一大批失地农民，造成社会分配不公。第三个就是酿成农民和政府的独立，政府的公信力受到极大的损伤，根据中国社科院的调查，2003年以来农民土地权益纠纷已经成为群体性上访第一位的原因。第四个，地方政府从农地非农化增值利益中通过土地出让金等形式得到了交大的份额，经营土地的收入成为地方政府财政收入的支柱，这一方面刺激了政府多圈占农民土地，多获取土地出让金。第五，土地出让金作为预算外的收入，缺乏透明度和有效监督。在收支环节容易滋生腐败和浪费，出让金的减免和缴纳，往往成为有审批权的国家干部腐败的原因。第六是造成大量的土地浪费，一方面很多地被征用，2003年的统计说全国省级以上900多家开发区里面，国家批准规划了近3000万亩地，已经开发的是13.51％，近2600万亩土地是闲置的。当然其他的统计数字也很多。你现在要改变农地非农化利益分配的格局，消除这些问题，需要对农地的制度进行变革。

　　最后，我谈一下我自己关于农地制度变革的一些说法，今天上午许志永在谈他行为艺术的设想的时候，我们有一个想法是一致的，包括盛洪老师也认为农地的私有化是可行的，但是我自己提了几点东西。我认为现在目前从政策上进行改革的话，大概可以有如下几点可以实施。第一，就是首先由县级政府落实土地登记，向所有拥有土地所有权的农村集体颁发土地所有权证书，向农户颁发使用权证书。第二，落实村级民主管理和村庄自主，理顺村民和村政府的关系。今天上午有人提到集体土地如市的设想，但是这种设想我们经过研究，我们发现实际上这个也是存在很多的问题，因为集体如果不是在私有权基础上成立的自愿联合的集体的话，他所谓的村集体的干部是对这个集体资产拥有太多的控制权，有很多的问题。第三点，就是宣布土地管理法进入修订，各地可以试行与现行土地法不一样的办法，这一点广东省已经做了，广东省2005年出台了一个关于集体土地流转的一个办法，这个办法实际上已经允许集体土地进入土地一级市场。今年国务院好像也在准备全面多选几个试点在做。第四点，允许实现了管理和村庄自治的村集体将集体土地所有权分解到农户，由县级政府对分配结果进行确认，收回集体土地所有权证书，同时向每个农户颁发土地所有权证书，这个想法和许志永的想法是一样的。我们认为在那种已经实现了村庄自治、民主管理的村子里面，就可以开始实施集体所有的土地分解到农户，通过民主的方式分到农户，分到农户之后，政府就要确认这个政府就好，你确认，然后在法律上进行保护，作为私有产权进行保护。第五点是对于尚未将集体土地所有权分解到农民个人和村集体，采取措施保障村务公开，禁止侵犯农村土地的使用权，禁止村集体违背农民意愿对农地进行任何非农化的处置，实际上这个比较难，现在问题的焦点就是这在一环。所以，我们反过来就是加快前面几点的进程，才能使得后面这点的压力减轻。第六点是比较关键的，就是在以后修订的土地管理法，以及土地相关法律中，要确认农民的完整产权，农民可以自由决定土地的用途，也可以自由的选择交易对象和交易方式，国家无论以任何理由征用私人和集体所有土地，都必须按照市价支付补偿。以上六点是我的一个设想。

　　我就讲这些，谢谢大家！

　　主持人：本来还有一个社科院的易继明教授来发言，结果刚才他给我发了一个短信，说他女儿是六一儿童节有一个演出，没有办法来了，我们想我们关注农民问题，同样也关注下一代的问题。他这个理由我就接受了。所以，今天感谢大家这么长时间一直在听，一直在提问，在思考，也感谢各位专家，我们今天的会就到此结束，谢谢大家！

“规范土地征用行为：公共利益与公平补偿“研讨会

盛洪：征地补偿23倍，只是一个底线

熊伟：完善村民会议制度，保护农民土地权益

莫纪宏：从宪法学角度理解公共利益问题

许志永：中国农村土地应该私有化

姚监复：担心会用“新农村建设”的名义占用农民土地

何兵：最基本的是要还农民的政治权利

李英强：农地非农化的增值利益分配