熊伟：完善村民会议制度，保护农民土地权益——“规范土地征用行为：公共利益与公平补偿”研讨会

　　围绕土地征收而引发的纠纷原因多种，其中一个主要原因是对失地农民补偿标准过低，使他们失去生活保障。

　　国家和政府积极努力解决土地问题，但由于相关立法不科学、不合理，问题得不到根本解决。譬如，宪法与土地管理法中关于“公共利益“界定不清导致实践中利益集团打着”公共利益“的旗号进行商业开发，农民只能得到低廉的补偿。

　　我们希望举行这次论坛，清晰界定“公共利益“的界限，并提出合理的补偿计算标准，以保障农民利益，推动社会主义新农村的建设，同时推动物权法的起草工作。

　　时间：2006年5月26日9：30-15：30

　　地点：北京翠宫饭店三层疑晖厅

　　主办：《新青年•权衡》杂志

熊伟：完善村民会议制度，保护农民土地权益

　　主持人：由于时间关系，我们就不再提问了，我觉得第一单元有的提的问题是盛老师回答的不仅限于我们土地征用问题了，因为最后盛老师谈到土地现在这种稀缺资源被低估的问题，像盛老师一直主张的是学会在稀缺资源的有限条件下生存。所以，不怕土地涨价，就怕这个价格没有反应这个资源的稀缺程度。刚才第一位提问者提到了一个如果进入市场交易，谈判代表的忠诚度的问题，其实可能涉及到村委会和村民自治的问题，我想请我们北京新启蒙村民自治研究所所长熊伟先生来讲一下，因为他对村民自治问题有非常多的研究。

　　熊伟：谢谢主持人，也很感谢大家，今天我的发言主要是从现实可行的政策法律的微观层面探讨如何保护农民合法的土地权益，主要是从技术的角度考虑，就是说如何完善村民代表会议，保障农村合法土地权益，特别是大家探讨一下怎么样完善村民代表会议。因为这个问题现在该没有得到社会各界的重视，有关的法律是非常不健全。现在大家也知道中央和国务院非常关心农民合法的土地权益，比如说在2005年3月召开的中央农村工作会议上温家宝同志指出在土地问题上我们绝不能犯历史性错误，特别要指出的是一些地方违法征用农民耕地，不给农民合理的经济补偿和安置，引发农村的群体性事件，必须引起各级党委和政府的高度重视。但是这只是一个泛泛而谈，没有一个具体机制保障农民的权益，他还是寄希望与官员能够良心发现，但是大家也知道现在各级地方政府已经结成了利益共同体，他们有一个共同的利益就是私利，在全国很多地方的地方政府在土地问题上已经站在农民的对立面了。

　　比如说前两天我们到河北石家庄郊区调查，他叫新华去杜北乡前杜北村，他2002年原来的村委会主任、村党支部书记没有经过村民同意，也没有让村里面知道，就把村里面100多亩土地卖给了开发商建设高档别墅，然后村民就管理，因为村民第一个是关心他们的土地，第二个是他们不知道这个事情。然后新上来的主任都反对卖地，就开一个村民会议，讨论怎么解决这个问题，后来开发商仗着他们财大气粗，他们在去年3月份动用了1000多保安和黑社会的力量，就强行在凌晨三点钟把农民100多亩土地用围墙圈起来了，把青苗都铲掉了，地里面还有养殖场都毁掉了，还有祖坟都被铲掉了。农民看到这个地被占用了，肯定不愿意，他还是依赖于乡政府，就找到乡里面，让乡里满解决问题，乡里面就躲了，就不解决。然后到了下午，村民把这个围墙推倒了，双方就发生冲突，都有人受伤，一共是五个人，村民这边是三个人，开发商雇佣的保安是两个人。最后公安局反而以村民聚众扰乱社会制度罪，把他的主任、副主任都骗到市里面去抓起来了，后来检察院也逮捕，法院也判了。在区法院一审开庭的时候我混进去了，因为当时法院已经做好了判决，不让外面的人去，媒体都不让去，我当时就用村民的一个身份混进去了。法院就是一边倒，公检法明显的站在开发商这一边，最后就是以聚众扰乱社会秩序罪判了主任和副主任三年徒刑。这个肯定是冤案了，你占了我们土地建了围墙，我们村民把这个围墙推倒肯定是应该的，当时他们就上诉，后来省里面跟市里面打了招呼，说这个案子绝对不能改判，就维持原判，把这个案子就退回去了。所以，从这个问题看不是一个村的问题，现在是乡里面，区里面，市里面，省里面，都在过问这个事情，没有这个利益，他们不可能明显的制造一个冤案。所以，现在要把这个问题寄希望与官员的良心发现，这个是非常靠不住的。

　　所以，现在我们对个案的研究，我们从微观层面可以看到造成现在农村的征地问题非常严重的一个原因，就是村民会议和村民代表会议制度不完善，村民代表的选举不规范，在某种程度上是无法可依。大家可以关注一下2004年6月国务院办公厅颁布了一个健全和完善民主管理的意见，其中有一条非常重要的，就是说里面明确规定未经村民会议和村民代表会议讨论决定，任何组织和个人擅自以集体名义变更处置村集体土地均为无效，村民有全决定，造成损失责任人承担，构成危机的以党纪和违纪处分，升级犯罪的是交给司法机关处理。这个规定明确的表面，农民集体土地被征用，必须经过村民会议和村民代表会议同意，但是农民根本没有见到这个文件，更不要说这个文件其中的一个规定。这个里面就有另外一个问题了，这里面说出卖农民集体土地必须照片村民会议和村民代表会议，但是村民会议和村民代表会议怎么开，这里面的法律非常不完善，现在村民委员会组织法里面存在很大的缺陷，直接导致了村民会议和村民代表会议无法召集。村民委员会组织法第18条规定，村民委员会向村民会议负责，村民会议审议委员会的报告，评议村民委员会的的报告。这个规定在逻辑上是非常矛盾的。第一个是村民委员会向村民会议负责，并报告工作，另一方面又规定村民会议由村委会召集，他不到召集就没有办法。还有一个规定是村民会议由村民委员会召集，村民委员会不召集怎么办呢？法律由没有规定。所以，实际上这个法是空的。再一个就是21条规定，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项，但是村民会议有一个重要的责任就是监督和制衡村委会的，但是你必须村委会召集，他不召集，你就没有办法监督。所以这也是矛盾的，所以我们现在很多的法律是空洞的，他规定了一个政策，但是没有规定机制，那么下面就不执行，不执行就没有办法。特别是涉及到征地等一些有很大利益的事情，一些村委会和党支部就是搞暗箱操作，不愿意召开村民会议和村民代表会议。怎么完善这个制度呢？在十届全国人大一二三四次会议上都有人大代表提出意见和建议案，建议村民自治委员会选举法，修改村民委员会组织法，或者是制定全民委员会选举条例，就是呼吁建立村民会议召集人制度，有村民会议召集人召集村民会议和村民代表会议，因为村民会议是一个单独实体，村民代表会议也是一个单独的组织，你由村委会组织，这个在法理上是有问题的。比如说我刚才谈到一点，就是说征地速度村集体民主决策的一个很重要的内容，刚才谈到的中办、国办2004年颁布的村务公开的规定，里面明确规定村级民主决策基本组织形式是村民会议和村民代表会议，征地也是村务公开的重要的内容，然后文件里面同时规定村务公开监督小组，村民民主领导小组都是从村民代表中选举产品，所以村民代表会议地位是非常高也是非常重要的。但是，现在村民代表选举和村民代表会议虽然对保护农民合法权益应该发挥非常重要的作用，但是现在的法律，特别是关于村民代表的选举，全国所有的法律，包括地方法规，只有全民委员会组织法里面21条有一个规定，就是村民代表由村民按每五至十五户推选一人，或者是由村民小组推选若干人，大家想这个法律是空的，具体怎么选没有规定。在农村现实中，你没有规定，就是由乡村的人解释这个规则，由他们制定这个游戏规则，他们就会按照有利于他们的方式来选举村民代表，用村民代表选举村民代表会议的一个基础，村民代表选不好的话，你村民代表会议肯定是一个空架子，是被操纵的。

　　现在发生一个最典型的案例，就是4月份，我们去河北石家庄调查的定外一个村，他们村民代表选举，就是XX日报2006年4月24日有一个文章，就要花瓶选集的猫腻。这个简单的结果就是他们一共900多个选民，以无记名投票方式，差额选举方式选举村民代表，这个要求是合理的，是公平合理的，但是村党支部不同意，如果划片就是每五户或者十五户推选一名，如果村长要划片的话，就要把这个选举方案交给村民会议讨论，因为村民自治就是民主选举，你没有民主，这个选举肯定是不可能做到公正和公平的，但是村政根本不听，他们自己内部定了一些人，就把全村划成了52个选区，就是按照有利于他们的方式划定的，既不是住在一起划的，也不是按照生产性质，他就是按照有利于他们划的，比如说十五户一个选区，他们八户是党支部的人，还有他们做好工作的选民，另外七户是村民代表，把村民骨干划在一起，你骨干多，但是一个选区只能产生一个村民代表，这样他们的村民代表肯定少。他划成52个选区，他们党支部内部定好了52个村民代表，然后让这52个村民代表作为这个选区负责人，就在4月9号下午和晚上到村民家里面他让选我的票，农村就是熟人社会，一般不会当面得罪人。所以，这样一选举下来，全村52个村民代表有40个都是党支部的人，就这样被操纵了。党支部书记在接受采访的时候还说，80的组织人员被选中，这是党中央用人比较准的结果。你可以到网上搜一个是东X村，一个是村民代表，都可以搜到。现在大家都很关注这个问题，很多教授都发表的文章，因为这个问题很重要，社会各界都比较重视这个问题。

　　现在农村征地问题实际上已经是非常严重了，比如说我们到杜北乡，他一个乡只有七个村，我们到六个村调查，还有一个村是村民到我们这里来。有一个乡有七个村，六个村都有非常严重的土地问题，但是我不跟大家说，你们大家直接去看，表面看会非常平静。但是大家不知道在这个平静的背后隐藏了非常严重的矛盾，村民的对抗情绪包括对共产党的评论是非常激烈的。比如说七个村有六个村出现非常严重的土地问题，有一个村是XX村，也是党支部把土地底价卖了，市价最低是一二十万一亩，他卖给一个学校是七八万块钱一亩，村民联名要求召开村民会议，他们不开。然后他们拿着一个表上门让村民填，就是你同意不同意卖地，你拿这个表到村民家里面填，这个结果谁知道？他说大部分村民同意卖地，就把这个地卖掉的。村民肯定反对，我们要求开村民会议决定，你怎么就决定了呢？结果开发商来施工的时候村民就会闹了，大概也是在2005年5月份的时候，河北定州也出现一个枪杀卖地事件之前，他们也出现一个事件，就是当地的开发商度用200多个恶势力团伙成员，村民阻挡，他们就打，把村民打死了一个，重伤了十几个，轻伤几十个。当时乡里面干部都在现场，警察在现场，没有人管。定州事件也是一样的，打110，110根本不出警，我想这个肯定是实现预谋好。这个事件到现在没有处理，打人的凶手到现在也没有惩罚。关于这个报道，民主与法制2005年第16期有一个报道，叫暴力袭击XX村，大家到网上可以看到这个报道。XX村比较好一点，地没有被强行卖掉，因为我们很多记者下去采访，所以他们很顾忌，但是老百姓选的村委会他们不承认，三年没有村委会。他就是说只要不在乡党委政府的领导下，你们开会我们不承认，他们村民开会邀请他们，他们又不来。所以，现在有这个问题。还有一个村叫XXX村，也是400多亩土地被强行卖掉了，平均是八万块钱一亩，现在据说转手之后，现在一亩地是30多万，大家可以看看这个差价，一亩地的差价将近20万，他一共卖了400亩地，你看看这个中间的差价有多么大？1000多村民要求罢免村委会，要求召开村民代表会议讨论土地问题，但是根本没有人理。杜北这六个村的村民杜北乡，向新华区，向石家庄市，向河北省，一直到民政部反应问题，他们要求很简单，就是要求召开村民会议，讨论土地问题和其他的问题。但是没有任何一届政府给他们主持。所以，这里面大家可以认真思考一下这个问题是为什么。

　　现在我从法律角度谈谈，现在召开村民会议和村民代表会议，村民代表的选举非常容易被操纵，很重要的原因是村民委员会组织法的规定存在缺陷，但是有很多的人民代表在呼吁这个事情，还有很多是非常优秀的代表。在这几年提出修改村民委员会组织法，制定全民委员会选举法和村民委员会选举条例的，加起来有1000多人大代表。这个压力非常大，所以我们不得不修改村民委员会组织法，但是村民委员会选举法还是不想设立。为什么有这么多人呼吁设立村民委员会选举法，然后就有几个人就定了不设立，然后全国几亿人受到损害。这个就是一个立法腐败的问题，还有一个公民参与立法的问题。所以，现在很多媒体的记者和学者，现在在做一个工作，就是怎么样推动国务院制定一个关于规范村民代表的选举，完善村民会议和村民代表会议的通知。这个有一个备用的程序，现在组织法里面规定，由村委会召集村民会议和村民代表会议，如果村委会不召集怎么办，就有一个救济机制，就是把最终的权利还到村民手里面，就是一句话，为村民争一个开会的能力，现在村民来开会的权利都没有。很多村民讲，只要能够开村民大会，很多问题就解决了。因为时间问题我就不多谈了，还有一些制度问题，大家可以到网上去看。一些细节问题，实际上对保障农民土地权益能发挥很大的作用，今天因为时间问题就不多谈了。谢谢大家。

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